法律条文是法官推理过程中形式上的大前提,但实质上使其做出个案结果的,是被继受的外国行政法理论。

64参见成协中:《行政行为概念生成的价值争论与路径选择》,《法制与社会发展》2020年第1期。为此我们在资料选取中,应秉承如下几点要旨:(1)有条件时应尽可能查证和阅读外文学术文献,防止利用中文译介材料时可能出现的以讹传讹,所搜集的资料应当能尽量跟上国外学术研究、实务发展的步伐;(2)在利用国外学者的著述时,应尽量了解此学者、此著述在该国行政法学体系中的学术地位,例如是否通说,其学说在实务中的影响力等;(3)尽量利用更为一手的学术资料,例如通过国际学术交流,通过数据库的利用,通过利用国外立法史资料,利用国外政府网站、司法机关的开放数据,利用国外新闻媒体的报道,开展更高质量的比较研究。

128参见杰里·马肖:《创设行政宪制:被遗忘的美国行政法百年史(1787—1887)》,宋华琳、张力译,北京:中国政法大学出版社,2016年。101有学者讨论了美国穷尽救济原则的穷尽问题和例外情形。123有必要在域外已有研究成果基础上,研究全球行政法的理论建构,研究全球行政对中国行政法的影响,研究如何让我国更为有效地参与全球行政治理网络之中。95 就行政法解释的司法审查而言,多位学者在规制国背景下,对美国的谢弗林尊重加以讨论,指出谢弗林第一步的问题是如何确定法律规定是否明确,谢弗林第二步的问题是如何判定行政法解释是否合理,认为谢弗林尊重是司法对行政机关政策形成能力的尊重。文章来源：《中国社会科学评价》，2020年第3期，第76-90页。

笔者认为,我国现阶段比较行政法的研究不是过剩而是不足。86有学者以美国《联邦咨询委员会法》为借镜,讨论了我国行政决策中专家咨询制度的改革方向。当然，宪法解释制度的虚置与全国人大及其常委会的权力构造也是息息相关的。

在当时的历史条件下，这种选择具有合理性，在实践中的确发挥了一定作用。实践中，由于国务院机构改革一直处于探索之中，人事更迭也较为频繁。但代表应实行专职化，这是代表具备议事时间的保障。在代表构成中，减少年龄、行业、身份、文化水平等考虑因素，控制人大代表中的官员比例，而将重点置于区域性的代表性上，增强人大代表的民主性。

2005年1月5日，朱素明交通违章，昆明市公安局交通警察支队依简易程序作出100元罚款的行政处罚。〔51〕 参见周成奎：进一步坚持和完善人民代表大会制度，《人民论坛》2003年第4期。

〔53〕 参见章乘光：全国人大及其常委会立法权限关系检讨，《华东政法学院学报》2004第3期。国务院组织法虽有授权，但不意味着常委会可以否定大会的决定。〔1〕 无独有偶，2007年《最高人民法院公报》上公布了类似的案例，法院同样认定《行政处罚法》和《道路交通安全法》及其下位规定属于一般法和特别法的关系，进而认可了适用简易程序进行道路交通处罚。〔19〕 陈丕显：中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告——一九八四年五月二十六日在第六届全国人民代表大会第二次会议上，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，页525。

而全国人大常委会制定的法律则涉及到了整个国家和社会中的方方面面。1982年宪法则规定，在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。郭道晖教授很早就意识到这一问题，他指出：就全国人大和它的常委会这两个不同层次的国家立法权而言，全国人大的立法权要高于全国人大常委会的立法权，前者享有修宪和制定基本法律的权力，并有权改变或撤销后者所制定的不适当的法律。〔41〕 肖蔚云：我国人民代表大会制度的形成和蓬勃发展，《中国人大》2004年4月10日，页36。

〔54〕 梓木：论健全和完善人民代表大会制度，载于梓木等著：《民主的构思》，光明日报出版社1989年版，页16-17。常委会委员的大部分进入了各专门委员会工作。

〔5〕 我们对这些实务做法和学术主张的是非姑且不论，这样的案例和学界的关注确实提出了令人深省的宪法学的重大课题：全国人大在宪法上到底处于何种地位？全国人大与其常委会的宪法界限如何？宪法文本上的最高如何解释？前者相对于后者是否处于最高的地位？ 其依据何在？ 二、宪法文本上的全国人大宪法地位 新中国自成立之初便建立了一院制的代议制机构。〔18〕 全国人大制定的几部组织法的调整功能受到现实的冲击，如《国务院组织法》与机构改革之间冲突日益严重，《法院组织法》、《检察院组织法》文本中的很多规定不能适应现实生活。

参见人大议事程序的规范化建设——原全国人大常委会副委员长王汉斌访谈录（上），《中国人大》2011年第11期。有些学者主张继续维持一院制，但在大会和常委会之间进行做必要的制度性调整。但在当时的历史条件下，两院制的一些主张也反映了维护最高国家权力机关的宪法地位同时防止常设机关权力膨胀的担忧。〔53〕这些观点虽然回应了一些现实生活提出的问题，但对于大会与常委会之间的民主性鸿沟却缺乏更深入的分析与判断。〔18〕在教育、财政、军政中有5部法律是全国人大制定的。〔46〕 彭冲：关于健全人大机关工作和机构的报告，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，页471。

摘要:  自1954年宪法以来，在一院制下设置常设委员会的我国人大构造中，大会的宪法地位问题一直颇受关注。民主正当性的重要来源就在于人民的同意，而人民同意的方式主要是选举投票和全民公决。

〔6〕 参见韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年第2版，页180。〔36〕 在执法检查监督上，八届全国人大常委会共开展执法检查22次，九届全国人大常委会开展执法检查22次，听取专题工作报告40次。

特别是在1982年宪法扩大全国人大常委会的职权之后，常委会不仅享有了立法权，而且在立法数量以及立法权限等方面有时超出了其宪法界限，现实运作中常委会修改基本法律的宪法界限也被悄然打破。〔28〕 《国务院组织法》（1954年）第4条第2款，《国务院组织法》（1982年）第8条。

〔20〕 陈丕显：全国人民代表大会常务委员会工作报告——一九八五年四月三日在第六届全国人民代表大会第三次会议上，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，页529。宪法第62条第2款明确规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，而常委会则在此之外制定法律。〔37〕 （二） 《监督法》与常委会的监督权 大会的监督和常委会的监督所依据的法律是不同的。这样就造成政府预算先执行、后审批的局面，一年有近3个月是预算在未经批准的情况下先行执行的，这就严重影响了预算的严肃性和权威性。

在县乡级人大，由于事务相对较少，设置纯粹的一院制更是必要之举。按照宪法有关规定，对一府两院工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。

例如，有学者曾就刑法的立法解释问题指出： 原本由代表人民的三千多名代表制定的刑法，后来由其中的一部分人决定其含义。这种安排凸显了常委会，增强了常委会行使职权的有效性，但在立法权行使等方面却降低了大会的作用，也就降低了立法乃至各种决策的民主性。

决定权、人事权、监督权等问题亦为如此。〔50〕 作为一个政治决断，1982年宪法采用一院制，有其存在的历史正当性与现实性。

〔8〕 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，页650。考虑到本法最好尽快制定，建议将农业基本法改为农业法，由全国人大常委会审议。再次，两者的民意基础不同。这里还应当注意邓小平同志的判断标准。

以十届全国人大常委会为例，国家共设立28个部委，全国人大决定的部长、主任共有28人，但在五年中，全国人大常委会共任免19人次，涉及的部委共有15个，超过了大会所决定数量的一半以上。在1982年之前，大会的最高地位体现得较为明显，在国家生活中大会起到主导性作用，重大决策、重要法律和重要的人事决定等均出自大会，常委会只是对部分决策、人事和立法起着决定和监督的作用

1.前述两本人大工作词典中的相关解释。他设想要在宪法草案中做一个解释，即：凡全国人大及其常委会通过的，在一定期限内有效的命令、决议和其他文件，统称法令。

对于决议、决定的效力，似乎可以大致分为政治效力、法律效力和政策效力。这就出现一个问题：为什么对国务院的授权有期限，而有关特区法规和监察法规的授权决定就没有期限？授权立法，似乎都应当是临时性的，所以，授权立法的决议、决定严格说来都应当有时间限制，如果是长期、稳定的立法权，即可能违背了授权立法的初衷。